因此，应当在宅基地三权分置改革的基础上构建宅基地资格权登记制度，其中至少应予明确的登记内容有: 集体成员身份; 因分配取得的宅基地的四至、面积及方位; 宅基地上构筑房屋及其他附属物的基本情况等。
[2]十八届四中全会提出设立跨行政区划的人民法院、完善行政诉讼体制和机制，合理调整行政诉讼案件管辖制度。(一)以专业性管辖为主，兼顾地域性原则 行政争议的专业化和复杂化程度越来越高是个不争的事实。
{6} (二)最高审判机关层面的制度性创新 抽象的文件或者精神需要细化的政策落地才能成为行动的指引。在德国，初等行政法院享有初等管辖权，初等行政法院设立不是根据地域来划分的，而是结合辖区实际经济发展、法治现状和人口多少等情况进行设置。与民事审判不同的是，行政审判有其固有的特质，在诉讼目的、诉讼价值观亦或是法律文化传统等方面与民事诉讼存在较大区别。我国行政审判体制实际上采取的是司法一元主义，这种审判体制既体现了司法审判权的统一，又使行政审判机构具有了专业性的特征，是我国审判体制长期发展的必然结果。比如，在直辖市设立的中级人民法院只划定管辖区域基础，在省直管县的基础上设立由高级人民法院管理的中级人民法院，这些专门的跨行政区划法院与跨区域管辖改革相结合，对现有体制和机制进行创新，先行先试，以逐步解决管得不够、管得不清的问题，{21}就管辖案件类型、管辖的标准和特殊案件的管辖进行制度改革试验，将管辖制度作为跨区划法院设置的前提和基础，{22}从而构建起普通案件在行政区划法院审理、特殊案件在跨区划法院审理的格局。
行政侵犯司法，特别是侵犯法官的独立，在任何时候都是一个问题。{12}后者主要是针对地域进行集中管辖。[6]中国社会科学院语言研究所词典编辑室编：《现代汉语词典》，商务印书馆2012年版，第599页。
由于中央实质代表了整个国家的根本利益，因此中央积极性的价值意义本质上就指向国家发展的根本任务，我国《宪法》序言第七段将其阐述为：坚持人民民主专政，坚持社会主义道路，坚持改革开放，不断完善社会主义的各项制度，发展社会主义市场经济，发展社会主义民主，健全社会主义法治，贯彻新发展理念，自力更生，艰苦奋斗，逐步实现工业、农业、国防和科学技术的现代化，推动物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明协调发展，把我国建设成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国，实现中华民族伟大复兴。[105]参见[美]威廉姆森、温特：《企业的性质——起源、演变与发展》，姚海鑫等译，商务印书馆2010年版，第185页。前述分析表明，地方的主动性空间大小以地方所具有的事权范围为基础，与地方的积极性所涵摄的事权划分的明确性如出一辙，也从另一个侧面印证了地方主动性和积极性各要素间的逻辑关联。如天津市委在汇报中称，中央一些主管部管干部，一直管到车间一级。
[39]除前三种外，其余的理论可参见谭建立编著：《中央与地方财权事权关系研究》，中国财政经济出版社2010年版，第38-83页。第二，对于中央所明确认可的主动性而言，地方实际获得的能动空间在本质上仍取决于中央发挥意愿的充分程度。
关于地方在协商过程中相对对等地位的保障机制问题，单纯依靠制度设计实难根本解决，这既由单一制所决定——中央需要也必须保留央地关系争议的最终决定权，亦是我国《宪法》3条第4款关于划分央地职权时中央统一领导前提的最终体现。[28]参见前注[12]，许崇德书，第398-399页。由此，中央积极性的内涵可从如下两个角度解构。[69]第三，构建事权-财力-支出责任三位一体的关系模式，即以事权的划分为核心，辅以相应的财力匹配，并以支出责任作为政府行为监督与评价的制度基础。
[24]既如此，为何现行我国《宪法》3条第4款未明确提及中央的积极性呢？这或许是由于在修宪过程中，鉴于当时举国上下对权力高度集中所带来的一系列弊端的深刻反思，普遍认为特别突出地方的积极性更有利于拨乱反正，这也解释了1980年10月7日宪法修改委员会秘书处确定的宪法修改的九类重点题目中实际将如何扩大地方的权限作为在宪法中正确规定央地关系核心议题的原因。[89]不过，基于文革时期以阶级斗争为纲的历史背景，这两部宪法对《共同纲领》意义上地方创造性内涵的兼容应较为有限。[30]《马克思恩格斯全集(第41卷)》，人民出版社1982年版，第396页。[72]参见黄家强：《两个积极性：全面营改增中央地收入划分的法学视角》，《财政监督》2016年第18期。
[77]《地方组织法》在列举地方各级国家机关职权时最后附带的兜底条款，在相当程度上为前述协商结果的动态实现提供了开放性的规范基础。[59]正如学者指出的：事权与财权相匹配的原则，一方面，要求各级政府(无论是中央政府还是地方各级政府)，其所承担的事权实施任务应当与其享有的财权相匹配，以确保其对于相关事权的实际实施效果。
[25] 第三，既然中央的积极性在逻辑上存在但却未明确提出，那么我国《宪法》3条第4款中遵循中央统一领导的表述可否被视作中央的积极性的当然内涵呢？学界既有成果多倾向于肯定的回答，[26]但笔者以为不然。[39]其中有些理论的归纳较为牵强，与其说是理论基础，毋宁说是划分原则(如依法理财理论、公平与效率理论等)，有的甚至只是对现状的描述(如市场经济理论、公共需要理论、制度变迁与体制创新理论)。
另一方面，以诉讼方式解决央地事权纠纷的灵感主要源于美、英、德、俄、法等典型国家的成功实践，但应注意到这些国家诸如宪法规定性、争议解决机构专门化等条件在我国尚不具备，[74]直接移植蕴含排异风险。我们的国家这样大，人口这样多，情况这样复杂，有中央和地方两个积极性，比只有一个积极性好得多。[77]参见郑毅：《论民族区域自治法中的协商民主条款》，《内蒙古社会科学》2014年第5期。二是对与事权范围相匹配的财政资源的掌控。二怕等工厂搞得像样子后，被中央收走。[104]朱广忠：《我国地方政府执行中央政策的主要特征》，《贵州社会科学》2008年第5期。
另一方面，宪法相关法的部分制度初建，但在其与宪法之间以及不同法律制度之间的全方位整合方面有待深入。其他许多次要的、种类繁多的、情况又不容易掌握的产品，不作计划，由地方或基层单位自行安排，国家只从大的方面加以筹划。
[60] 然而，事权-财权模式却面临如下困境。其一，由于地方利益在某种程度上可能独立于国家全局利益甚至产生矛盾，因此地方往往能够借助信息不对称、[99]中央的包容性失误等，与中央进行隐性的对抗甚至自我缔造(恣意的)主动性空间。
[31]吴东镐：《我国中央与地方关系的法治化议题》，《当代法学》2015年第4期。第二，具体到央地事权划分的语境中，宏观的中央积极性又可被逻辑解构为成百上千应当充分发挥的地方积极性，其含义包括两个方面：一是强调中央积极性本质上源于各地方积极性的有机整合，这也为我国《宪法》3条第4款未在形式上明确提出中央积极性的处理方式提供了另一种解释进路。
[89]现行宪法框架下的积极性除了延续传统的内涵之外，还从规范体系的层面更加清晰地凸显了职权配置的价值场域，更借由新增地方的主动性的提法向《共同纲领》的二元结构致敬。中央叫计划制造工厂，只管虚、不管实，也管点实，少管一点实。其中虽无积极性的表述，但逻辑上实已暗含其中：利于国家统一面向中央，利于因地制宜面向地方，央地积极性内涵各有侧重。参见辛向阳：《大国诸侯：中国中央与地方关系之结》，中国社会出版社2008年版，第459页。
目前的地方试点、隐性对抗策略、地方联合体和地方责任弱化等都可视作主动性的实践，基于中央统一领导的前提，并非所有地方主动性实践都能为《宪法》第3条第4款所认可。[99]详见前注[4]，胡鞍钢文。
[114]类似的情况如五个计划单列市组织召开的各种联席会议，涉及宣传、环保、民族事务、人防等多个领域。第二，从立法机关修宪的原初意图来看，除从经济拓展至权力配置的领域变更之外，七八宪法中央与地方两个积极性提法的逻辑仍应延续。
[47]详见郑毅：《央地财政事权和财政支出责任再划分》，《中国经济报告》2018年第4期。如作为我国民族自治地方的最高层级，自治区自治条例的阙如一直是制约我国民族区域自治法实施效果提升的重要因素，但就新疆、西藏这两个情况最为特殊也由此被诸多学者认为最可能率先出台自治条例的自治区而言，实际上几无制定自治条例的主动性，其原因恰恰是对中央以非制度化形式确保各方面资源供给以调动两区维护民族团结、边疆稳定积极性的路径依赖。
又如，我国《立法法》第四章对地方性法规、自治条例、单行条例和地方政府规章等地方立法的权限、范围、程序的规定，第五章对备案审查与冲突规范的规定等，第90条第2款甚至赋予经济特区在立法方面享有比一般地方更大的主动空间。我们过去的问题是过分集中，但又要看到放弃集中也不行。七五宪法和七八宪法只认可积极性与中央统一领导的一对一关系，形成二元结构。[62]参见楼继伟：《中国政府间财政关系再思考》，中国财政经济出版社2013年版，第159-160页。
提出了明确的《政府间财政关系法》的立法目标。地方政权那么多，不要使他们感到无事可做。
[24]同前注[12]，许崇德书，第348页。[41]参见陈国申：《从传统到现代：英国地方治理变迁》，中国社会科学出版社2009年版，第210-211页。
易言之，只有中央认可并促进的地方主动性方为该款所保护和鼓励的对象，认可与否的判断基准仍在于是否遵循中央的统一领导。[47] 至于中央与地方事权划分的规范化，在当前历史背景下集中体现为法治化，这也是法学(尤其是宪法学)对于央地关系议题的最大贡献所在。
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